Ca urmare a modificării Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții – schimbare intervenită la data de 22 decembrie 2017, prin Legea nr. 273/2017 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 40/2017–,ni s-a cerut o opinie cu privire la concordanța dintre această reglementare și prevederile art. 871 – 873 C. civ., referitoare la dreptul de concesiune – ca drept real corespunzător proprietății publice. Se pune problema dacă, după data intrării în vigoare a Codului civil, 1 octombrie 2011, mai este posibilă concesionarea, în scopul construirii de locuințe, a terenurilor ce aparțin domeniului privat al statului sau al unității administrativ-teritoriale, iar, în caz afirmativ, să precizăm ce condiții trebuie să îndeplinească operațiunea juridică respectivă.  

De principiu, concesiunea reprezintă o modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, indiferent că titularul proprietății este statul sau o unitate administrativ- teritorială; de altfel, Codul civil reglementează această instituție în capitolul referitor la „drepturile reale corespunzătoare proprietății publice” (art. 871 – 873).

Legea nr. 273/2017 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 40/2017 pentru modificarea art. 4 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții prevede la punctul 5 următoarele: „la anexa nr. 2, punctul 10 «Drept de execuție a lucrărilor de construcții», subpunctul 1 se modifică și va avea următorul cuprins : «1. dreptul real principal: drept de proprietate, drept de administrare, drept de concesiune având ca obiect terenuri aflate în domeniul public sau privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale, uz, uzufruct, superficie, servitute»”.

Din formularea textului mai sus citat s-ar putea deduce că dreptul de administrare și dreptul de concesiune pot avea ca obiect atât terenuri aparținând domeniului public, cât și pe cele aflate în domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale. Or, potrivit Codului civil actual, dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință cu titlu gratuit, după cum am arătat mai sus, reprezintă drepturi reale corespunzătoare proprietății publice[1]; această subliniere rezultă de altfel din doctrină, care, ca și în reglementarea anterioară Codului civil, le consideră modalități specifice de exercitare doar a dreptului de proprietate publică.

De asemenea, în doctrină se arată că aceste trei drepturi reale – administrarea, concesiunea, folosința cu titlu gratuit – nu reprezintă dezmembrăminte ale dreptului de proprietate publică, ci doar modalități de exercitare a acestuia. De altfel, proprietatea publică nu este susceptibilă de dezmembrare – caracteristică[II1] [AM2]  a caracterului ei inalienabil. Astfel, un autor[2] arată că „dreptul de concesiune este un drept real, constituit, ca și dreptul de administrare, doar pe temeiul dreptului de proprietate publică. El nu dezmembrează dreptul de proprietate publică”.

Pentru a clarifica evoluția reglementărilor privitoare la concesiunea terenurilor, în cele ce urmează vom analiza cadrul legal în care a apărut Legea nr. 50/1991, trecând în revistă mai întâi probleme legate de proprietatea domenială a statului sau a unităților administrativ-teritoriale (I), iar abia apoi particularitățile dreptului de concesiune (II).

I. Despre domeniul public și domeniul privat

În 1990 – an ce marchează debutul cadrului legislativ actual – bunurile aparținând statului constituiau un fond unic. În legislația ulterioară acestei date, mai întâi este întrebuințată terminologia domeniu public și privat – al statului sau al unei unități administrativ-teritoriale (UAT) – iar mai târziu aceste noțiuni sunt și definite. În doctrină s-a subliniat că, „pe măsură ce au fost create noile instituții economice, specifice economiei de piață libere, bazate pe dreptul de proprietate privată (societăți comerciale și regii autonome), […], s-a pus problema repartizării bunurilor care au format obiectul proprietății socialiste de stat. Aceste bunuri au fost distribuite în trei direcții principale: unele au rămas în patrimoniul statului, altele au trecut în patrimoniul unităților administrativ-teritoriale cu titlu de proprietate, publică sau privată, altele au trecut în patrimoniul societăților comerciale de stat, cu titlu de proprietate privată, sau în patrimoniul regiilor autonome, cu titlu de proprietate privată sau de administrare”[3].

Prin urmare, nu este corect să se pună semnul egalității între regimul juridic al proprietății publice și cel al proprietății private, fără a se ține seama cine apare în calitate de titular: statul sau UAT, și nici între domeniul public caracteristic fiecăreia și domeniul privat. Pentru a distinge între semnificația termenilor respectivi, edificator ni se pare următorul exemplu oferit de doctrină: bunurile ce au aparținut domeniului coroanei regale, deși devenite proprietate de stat prin naționalizare, se regăsesc în zona de proprietate privată a statului. În schimb, plecând de la o problemă juridică disputată recent în presă, albiile râurilor și fluviilor, mai ales când constituie o cale de comunicație navigabilă, aparțin domeniului public.

            Legiuitorul a considerat că stabilirea regimului proprietății de stat este obligatoriu a fi făcută prin reglementări stricte. În ordine cronologică, exemplificăm mai întâi prin citarea art. 5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, care în forma inițială prevedea: „(1) Aparțin domeniului public terenurile pe care sînt amplasate construcții de interes public, piețe, căi de comunicații, rețele stradale și parcuri publice, porturi și aeroporturi, terenurile cu destinație forestieră, albiile rîurilor și fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare și al mării teritoriale, țărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervații naturale și parcuri naționale, monumentele, ansamblurile și siturile arheologice și istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sînt de domeniul public ori care, prin natura lor, sînt de uz sau interes public. (2) Terenurile care fac parte din domeniul public sînt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil.” Continuăm expunerea, arătând că în privința domeniului privat legiuitorul nu a mai folosit tehnica enumerării, nici măcar enunțiativă, a unor bunuri ce-l compun, ci s-a rezumat a dispune că„domeniul privat al statului și respectiv al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor este alcătuit din terenuri – altele decît cele prevăzute la art. 5 – aflate sau intrate în proprietatea lor prin căile și modurile prevăzute de lege. El este supus dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel” (art. 6 din același act normativ).

În Constituția României din 1991, adoptată ulterior legii fondului funciar, în cuprinsul art. 135, având denumirea marginală Proprietatea, s-a prevăzut: „(1) Statul ocrotește proprietatea. (2) Proprietatea este publică sau privată. (3) Proprietatea publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale. (4) Bogățiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicație, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil și acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de lege fac obiectul exclusiv al proprietății publice. (5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. Folosindu-se aceeași tehnică legislativă ca și în cazul Legii fondului funciar, nici Constituția nu a definit proprietatea privată, mulțumindu-se să sublinieze doar principala ei caracteristică juridică; astfel, potrivit alin. (6) din articolul mai sus citat,„proprietatea privată este, în condițiile legii, inviolabilă”. Pentru a stabili că un bun aparține proprietății private a statului sau a UAT se proceda prin interpretarea a contrario a textelor redate mai sus: întrucât nu apărea între bunurile enumerate ca aparținând domeniului public, se considera că un anumit bun face parte din domeniul privat al entității respective.

            În aplicarea art. 135 alin. (4) din Constituție[4], delimitarea clară a domeniului privat față de cel public și definirea ambelor noțiuni s-au realizat abia mai târziu, prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică si regimul juridic al acesteia; potrivit acestei reglementări:

1. „(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege. (2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege. (3) Domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național. (4) Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.” (art. 3)

De precizat că bunurile care formează domeniul public al statului sunt listate într-un act normativ foarte amplu – Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

• „Domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitățile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată.” (art. 4)[5]

În același act normativ, art. 5 arată că: „(1) Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel. (2) Dreptul de proprietate privată al statului sau al unităților administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.” Altă precizare legislativă importantă aduce art. 25din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, arătând că: „În accepțiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprinsă în art. 477 C. civ.[6], se înțelege domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, după caz.”

II. Despre reglementarea dreptului de concesiune

            În ceea ce privește cadrul legal în materia concesiunii, Legea nr. 50/1991, în forma inițială, stabilea că „terenurile aparținînd domeniului privat al statului sau unităților administrativ-teritoriale, destinate executării de construcții, pot fi concesionate prin licitație publică în condițiile respectării documentațiilor de urbanism si amenajare a teritoriului, aprobate potrivit prezentei legi, și realizării de către concesionar a construcției […]”[7].

            Însă reglementarea-cadru a concesiunii a reprezentat-o Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor; acest act normativ avea ca obiect „reglementarea și organizarea regimului de concesionare atât pentru a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, județului, orașului sau comunei; cât și pentru b) activitățile și serviciile publice de interes național sau local”[8]. Reglementarea întreține viziunea integratoare inițială, promovată și de Legea nr. 50/1991, în sensul că bunurile aparținând statului sau UAT puteau fi concesionate indiferent de domeniul în care erau incluse: nu doar în cel public, ci și în domeniul privat.

            Abrogarea ulterioară a Legii nr. 219/1998 a dus la ceea ce doctrina a considerat a fi „un vid legislativ în ceea ce privește concesiunea bunurilor proprietate privată”[9], întrucât, prin actul normativ care a înlocuit-o – OUG nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică –, se reglementa numai concesiunea bunurilor proprietate publică[10]. Interpretând a contrario legislația din domeniu, se constată că, în vederea construirii de locuințe, încă de la abrogarea Legii nr. 219/1998 (adică de la data de 30.06.2006), nu mai puteau fi concesionate terenuri aparținând domeniului privat (astfel cum se prevedea în Legea nr. 50/1991), ci doar terenuri din domeniul public.

CONCLUZII

            1. Față de cadrul general prezentat mai sus, răspunsul la întrebarea dacă o UAT poate să constituie în prezent un drept de concesiune asupra unui teren din domeniul său privat este negativ.

De altfel, Codul civil dispune, după cum s-a arătat, că dreptul de concesiune reprezintă o modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică. În opinia noastră, de altfel, este discutabilă acordarea concesiunii după abrogarea Legii nr. 219/1998, adică după data de 30.06.2006.

Față de această primă concluzie, se pune întrebarea la ce drept de concesiune se referă prevederea din Legea nr. 50/1991, modificată la sfârșitul anului 2017 – dispoziție care a provocat prezentul studiu ?

În interpretarea noastră, dobândirea unui drept de concesiune în perioada 1990 până la 30.06.2006, data abrogării Legii nr. 219/1998, reprezintă un drept deja câștigat pe baza unei reglementări mai permisive; prin urmare, este legală transmiterea acestui drept fie prin acte între vii, fie mortis causa. Potrivit altei interpretări, mai favorabile, este posibil a fi transmis dreptul de concesiune constituit până la data abrogării Codului civil de la 1864 – întrucât, deși Legea nr. 219/1998 a încetat să mai producă efecte, a rămas în vigoare art. 477 din acest cod; față de această împrejurare, norma având cea mai largă sferă de aplicare (art. 477 C. civ. de la 1864) poate fi luată în considerare ca temei juridic al transmiterii dreptului de concesiune până la data abrogării sale.

În această ordine de idei, în condițiile arătate mai sus, un drept de concesiune legal constituit poate fi transmis și în prezent, în temeiul art. 41 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare[11].

2. De la constatarea potrivit căreia bunurile proprietate privată a statului sau a UAT nu mai pot fi concesionate după intrarea în vigoare a Codului civil există o excepție: locurile de veci sau de înhumare din cimitire pot face, în continuare, obiect al concesiunii, în temeiul art. 82¹ din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare[12].

3. În vederea folosirii imobilelor din domeniul privat al statului sau al UAT – din moment ce concesionarea lor nu mai este permisă – se poate admite încheierea altui act, cum este locațiunea[13], ce-i conferă chiriașului un drept de creanță suficient pentru edificarea unor construcții cu caracter provizoriu[14].

O altă alternativă, ce ar putea asigura obținerea de venituri bugetare în condiții similare concesiunii, o reprezintă constituirea unui drept de superficie – drept real principal în baza căruia titularul său poate obține autorizație pentru edificarea unei construcții definitive, în condițiile Legii nr. 50/1991. „În cazul în care superficia s-a constituit cu titlu oneros, dacă părțile nu au prevăzut alte modalități de plată a prestației de către superficiar, titularul dreptului de superficie datorează, sub formă de rate lunare, o sumă egală cu chiria stabilită pe piața liberă, ținând seama de natura terenului, de destinația construcției în cazul în care aceasta există, de zona în care se află terenul, precum și de orice alte criterii de determinare a contravalorii folosinței” [art. 697 alin. (1) C. civ.].

De asemenea, este posibilă vânzarea terenului, în scopul construirii unei locuințe principale sau a unei case de odihnă.

Doina DUNCA

Director al Direcției juridice, legislație

și studii notariale din cadrul UNNPR

---

[1] Potrivit art. 866 C. civ.

[2] V. STOICA, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a II-a, Ed. C. H. Beck, București, 2013, p. 217.

[3] V. STOICA, op. cit., pp. 198 – 199.

[4] După revizuirea și republicarea Constituției în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003, art. 135 alin. (4) devine art. 136 alin. (3) din Constituție.

[5] Deși legea nu enumeră bunuri din domeniul privat al celor două entități, din practica notarială reiese că acestea sunt destinate mai ales construirii de locuințe, case de turism, spații comerciale, sedii ale unor societăți comerciale ș.a.

[6] Potrivit art. 477 C. civ. de la 1864: „Toate averile vacante și fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care mor fără moștenitori, sau ale căror moșteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public.”

[7] Art. 10 din Legea nr. 50/1991.

[8] Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 219/1998.

[9] C. G. DINU, Contractul de concesiune, Ed. C. H. Beck, București, 2015, p. 74.

[10] A se vedea art. 1 alin. (1) din OUG nr. 54/2006, conform căruia: „Prezenta ordonanță de urgență reglementează regimul juridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.”

[11] Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 50/1991: „Dreptul de concesiune asupra terenului se transmite în caz de succesiune sau de înstrăinare a construcției pentru a cărei realizare acesta a fost constituit, în aceleași condiții se transmite și autorizația de construire.”

[12] Art. 82¹ din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare, prevede: „(1) Drepturile asupra locurilor de veci/înhumare din cimitire, dobândite în condițiile legii, se transmit, indiferent de natura lor juridică, prin succesiune și acte juridice între vii cu titlu gratuit. (2) Drepturile prevăzute la alin. (1) pot fi constituite, în temeiul reglementărilor în vigoare la 1 octombrie 2011, și după intrarea în vigoare a Codului civil.”

[13] Durata maximă a locațiunii este stabilită de art. 1.783 C. civ.: „Locațiunile nu se pot încheia pentru o perioadă mai mare de 49 de ani. Dacă părțile stipulează un termen mai lung, acesta se reduce de drept la 49 de ani.”

[14] A se vedea pct. 10 subpct. 2 din Anexa nr. 2 la Legea nr. 50/1991, care prevede: „Dreptul asupra construcției și/sau terenului care conferă titularului dreptul de a obține, potrivit legii, din partea autorității competente autorizația de construire/desființare: (…) drept de creanță dobândit prin: contract de cesiune, concesiune, comodat, locațiune. Emiterea autorizației de construire în baza unui contract de comodat/locațiune se poate face numai pentru construcții cu caracter provizoriu și acordul expres al proprietarului de drept. (…).”

---

 [II1]Consecință?

 [AM2]da