Pentru ca funcţionarii publici propriu-zişi şi funcţionarii publici asimilaţi să-şi poată îndeplini obligaţiile de serviciu, prin Constituţie sau lege, li se garantează deplina independenţă sau autonomie în interpretarea şi aplicarea legii.

Aşa, spre exemplu, judecătorii care fac parte din categoria funcţionarilor publici propriu-zişi, „[…] sunt independenţi şi se supun numai legii” [art. 124 alin. (3) din Constituţie].

La fel, notarii publici, care fac parte din categoria funcţionarilor publici asimilaţi, au prin art. 3 alin. (1), teza a II-a din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale, republicată(1) „[…] statutul unei funcţii autonome”. Or, cuvântul autonom are, potrivit Dicţionarului explicativ al limbii române (DEX), înţelesul „care este liber, care nu depinde de nimeni”(2).

De asemenea, funcţionarilor publici propriu-zişi li se garantează independenţa în interpretarea şi aplicarea legii prin art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată(3), care prevede că „Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de
serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fi zice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici.”

Independenţa sau autonomia în interpretarea şi aplicarea legii este garantată funcţionarilor publici prin Constituţie sau lege pentru ca aceştia să-şi poată îndeplini obligaţiile de serviciu potrivit propriei convingeri şi pentru ca să fi e la adăpost de orice imixtiune în activitatea lor, din partea unor autorităţi ori a unor persoane, precum şi pentru îndeplinirea obligaţiilor de serviciu în conformitate cu legea.(4)

Într-un studiu valoros s-a arătat, cu deplin temei, că „este o cerinţă normală ca aceia care exercită o profesie cu potenţial sau vocaţie de reglementare statutară sau, după caz, un mandat să fi e beneficiarii unei garanţii că nimic nu îi împiedică să-şi realizeze rolul profesional pe care şi l-au asumat prin acceptarea unei funcţii sau demnităţi particulare şi că le vor fi apărate
integritatea socio-profesională, demnitatea de funcţionari sau demnitari, raporturile instituţionale cu alte autorităţi etc. Din această perspectivă,
statutul va avea ca obiectiv să garanteze o libertate deplină şi completă de acţiune a unor persoane (funcţionari publici sau demnitari) în realizarea unei activităţi determinate, asumate de o instituţie publică, care, potrivit Constituţiei sau a unei legi speciale, urmează să desfăşoare un serviciu public, să asigure independenţa instituţiei şi a funcţionarilor publici ori a demnitarilor faţă de alte autorităţi, precum şi să instituie anumite restricţii de natură profesională şi personală în sarcina celor care îndeplinesc funcţia
publică sau demnitatea respectivă.”(5)

În practica judiciară în materie penală, prevederile constituţionale şi legale exemplificate mai sus, precum şi opinia din doctrină, sunt uneori ignorate, considerându-se că funcţionarii publici nu sunt independenţi în interpretarea şi aplicarea legii.

Aşa, spre exemplu, inculpatul V.A., funcţionar public asimilat (notar public), a fost trimis în judecată pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu prevăzută de art. 297 alin. (1) C. pen. raportat la art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu aplicarea art. 38 C. pen.(6)

S-a reţinut, în esenţă, în sarcina funcţionarului public asimilat V.A., că la cererea părţilor a autentificat sub nr. 2524/19.08.2008, nr. 3252/23.10.2008 şi nr. 805/26.03.2009, trei contracte de schimb încheiate de reprezentanţii Asociaţiei Composesoratului Foştilor Colonişti I.T., prin care s-au înstrăinat din patrimoniul composesoratului în total 181,7112 ha de teren păşune, teren neagricol, care a ajuns în patrimoniul unor persoane fi zice, precum şi contractul de vânzare-cumpărare autentifi cat sub nr. 994/30.04.2009, prin care reprezentanţii Asociaţiei Composesoratului Foştilor Urbarialişti R au înstrăinat suprafaţa de 199,8103 ha de păşune la aceleaşi persoane fizice.

În rechizitoriu s-a mai reţinut că autentificarea contractelor de schimb şi a contractului de vânzare-cumpărare de către funcţionarul public asimilat V.A. s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 26 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, modifi cată prin Legea nr. 247/2005, care prevede că: „Formelor asociative de proprietate asupra terenurilor cu vegetaţie forestieră, păşunilor şi fâneţelor, obşti de moşneni în devălmăşie,
obşti răzeşeşti nedivizate, composesorate, obşti de cumpărare, păduri grănicereşti, păduri urbariale, comune politice, cooperative, alte comunităţi şi forme asociative cu diferite denumiri, li se va elibera un singur titlu de proprietate, la solicitarea reprezentatului legal al acestora, cu menţiunea la titular, după caz: «obşte de moşneni», «obşte de răzeşi», «composesorat», «păduri grănicereşti», alte asociaţii şi forme asociative cu denumirea localităţii respective”, iar art. 28 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 1/2000,
modificată, prevăd: „(6) Membrii formelor asociative aflaţi în devălmăşie sau indiviziune nu pot înstrăina propriile cote-părţi unor persoane din afara acestora. (7) Terenurile acestor forme asociative nu pot fi înstrăinate în nici un mod, în întregime sau în parte.”

În ceea ce îi priveşte pe magistraţii judecători care prin Decizia civilă nr. 110 din 30 mai 2012 a Curţii de Apel Timişoara, Secţia I civilă, s-au pronunţat în sensul că atât contractele de schimb, cât şi contractul de vânzare-cumpărare
au fost încheiate şi autentifi cate cu respectarea legii, în rechizitoriu se arată că împotriva lor s-a dispus extinderea şi începerea urmăririi pentru săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu prevăzute de art. 297 alin. (1) C. pen. raportat la art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, dispunându-se disjungerea cauzei pentru această infracţiune, urmând ca să fi e continuate
cercetările într-un dosar penal nou.

Pentru motivele pe care le voi arăta în cele ce urmează, consider că soluţiile din rechizitoriu sunt ilegale.

Chiar dacă reţinerea din rechizitoriu ar fi întemeiată, în sensul că prin art. 26 alin. (1) şi art. 28 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 1/2007, s-a instituit interdicţia înstrăinării păşunilor, din moment ce faptele imputate funcţionarilor publici judecători şi funcţionarului public asimilat (notarului public) nu sunt incriminate, nu poate fi angajată răspunderea penală a acestora pentru infracţiunea de abuz în serviciu prevăzută de art. 297
alin. (1) C. pen. raportat la art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie. În acest sens, celebrul profesor Vintilă Dongoroz, cel mai mare specialist în dreptul penal până în
zilele noastre, recurgând la o cercetare interdisciplinară aprofundată, a arătat că faţă de dificultăţile ivite în diferenţierea ilicitului penal de ilicitul
extrapenal şi multitudinea opiniilor exprimate în doctrină, pentru a se evita orice greşeală cu consecinţe grave asupra autorului faptei ilicite, se
impune să se adopte „[…] criteriul formal (normativ) al naturii sancţiunii în sensul că, în dreptul pozitiv, se consideră ilicit penal orice fapt, pentru care normele juridice prevăd o pedeapsă şi ilicitul extra-penal orice faptă, pentru care se prevede o sancţiune pur reparatorie”(8). Dacă se apreciază că, într-adevăr, prin art. 26 alin. (1) şi art. 28 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 1/2000
se interzice înstrăinarea păşunilor, cele trei contracte de schimb şi contractul de vânzare-cumpărare sunt lovite de nulitate absolută potrivit art. 966 şi art. 968 din vechiul Cod civil în vigoare la data autentifi cării lor,
ceea ce va atrage sancţiunea civilă a anulării acestora şi nicidecum o pedeapsă.

Prin soluţiile din rechizitoriu, funcţionarilor publici li se ignoră şi independenţa sau autonomia garantată acestora prin Constituţie sau lege în interpretarea şi aplicarea legii.(9)

În cauză, funcţionarul public asimilat V.A., notar public, prevalându-se de art. 3 alin. (1), teza a II-a din Legea nr. 36/1995, republicată, prin care i se garantează autonomia în interpretarea şi aplicarea legii, a autentifi cat cele trei contracte de schimb şi contractul de vânzare-cumpărare, ce au avut ca obiect păşuni, considerând că prin art. 26 alin. (1) şi art. 28 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 1/2000, modifi cată prin Legea nr. 247/200510, nu este interzisă înstrăinarea acestora.

De asemenea, funcţionarii publici propriu-zişi, respectiv judecătorii, în temeiul art. 124 alin. (3) din Constituţie prin care li se garantează independenţa în interpretarea şi aplicarea legii, au statuat că „din art. 28 şi din întregul capitol 3 al Legii nr. 1/2000, rezultă că sunt avute în vedere terenurile forestiere, deci şi interdicţia de înstrăinare vizează numai terenurile forestiere”.

În dezacord cu interpretarea şi aplicarea art. 26 alin. (1) şi art. 28 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 1/2000, făcută în mod corect şi în opinia noastră, de judecătorii independenţi şi de funcţionarul public asimilat, autonom, prin rechizitoriu se reţine că acestor prevederi li s-a dat o interpretare şi o aplicare restrictive cu toate că sunt aplicabile şi pentru terenurile păşuni şi nu numai pentru terenurile forestiere.

Este evident că prin soluţiile din rechizitoriu, funcţionarilor publici propriu-zişi, respectiv judecătorilor şi notarului public asimilat funcţionarului public nu li se recunoaşte independenţa sau autonomia în interpretarea şi aplicarea legii, în vederea îndeplinirii sarcinilor profesionale. Ca urmare, prin soluţiile din rechizitoriu se ignoră înseşi prevederile constituţionale şi legale prin care acestora li se recunoaşte independenţa şi autonomia în interpretarea şi aplicarea legii.

Dacă se acceptă soluţiile din rechizitoriu, funcţionarilor publici de toate categoriile li se întinde o capcană, deoarece, deşi prin Constituţie sau lege
li se garantează independenţa şi autonomia în interpretarea şi aplicarea legii, potrivit convingerii intime, răspund, culmea, penal cu privire la modul
de interpretare şi aplicare a legii şi pentru soluţiile adoptate?!

Prin soluţiile din rechizitoriu, singurii funcţionari independenţi, intangibili şi infailibili în interpretarea şi aplicarea legii sunt funcţionarii procurori, interpretare de la care toţi ceilalţi funcţionari publici nu se pot abate. Ca urmare, pentru ca funcţionarii publici de toate categoriile să nu fi e subiecţi
ai infracţiunii de abuz în serviciu prevăzute de art. 297 alin. (1) C. pen. raportat la art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, ar trebui să ceară aprobarea procurorilor cu privire la modul cum să interpreteze şi să aplice legea în vederea îndeplinirii obligaţiilor de serviciu, ceea ce ar îngreuna în mod evident întreaga activitate economică şi socială. De altfel, este de notorietate că mulţi funcţionari publici din serviciile publice, de teamă ca interpretarea şi aplicarea legii să nu fi e considerată infracţiune de corupţie, se abţin
de la îndeplinirea unor obligaţii de serviciu.

Din cauza unor reglementări legale echivoce, confuze, paralele şi contradictorii sau pur şi simplu din eroare, este posibil ca funcţionarii publici să soluţioneze diferit anumite probleme de drept.11 De aceea, am arătat că „[…] atât în legislaţia din ţara noastră, cât şi în legislaţia altor ţări, nu a fost incriminată soluţia greşită dată în interpretarea şi aplicarea legii de către funcţionarii publici propriu-zişi, funcţionarii asimilaţi şi
funcţionarii privaţi.”(12)

Neincriminarea unor fapte imputate funcţionarilor publici nu înseamnă că aceştia nu vor răspunde juridic dacă sunt îndeplinite condiţiile răspunderii juridice. În acest sens, prin Decizia nr. 405/201613 a Curţii Constituţionale se exemplifi că răspunderea potrivit Codului muncii, Legii nr. 554/2004
privind contenciosul administrativ, răspunderea delictuală, conform art. 1.349 alin. (1) şi (2) C. civ. (paragraful 77 din Decizie).

Faţă de cele arătate mai sus, este limpede că fapta funcţionarului public neincriminată de lege nu constituie un „ilicit penal” de natură să atragă
o pedeapsă penală, ci o faptă ilicită extrapenală care va atrage o sancţiune reparatorie, după caz, civilă delictuală sau contractuală, disciplinară, materială, fi scală sau contravenţională, dacă sunt întrunite condiţiile unei asemenea forme de răspundere juridică.

Prof. univ. dr. Gheorghe DOBRICAN
Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative
Universitatea Ecologică Bucureşti

(1) În M. Of. nr. 444 din 18 iunie 2014.
(2) ACADEMIA ROMÂNĂ, Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan”, Dicționarul explicativ al limbii române, Ed. Universul Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 74.
(3) În M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007.
(4) GH. DOBRICAN, Răspund penal judecătorii, procurorii, notarii publici,  executorii judecătoreşti şi alte persoane care desfăşoară o activitate de jurisdicţie pentru soluţiile pronunţate în cadrul acestei activităţi?, în „Dreptul” nr. 6/2005, p. 142 şi următoarele.

(5) I. CHELARU, C. IONESCU, Unele aspecte teoretice privind independenţa şi inamovibilitatea judecătorilor Curţii Constituţionale, în „Dreptul” nr. 8/2015, p. 59.
(6) Rechizitoriul din 6 aprilie 2016 emis în dosarul nr. 95/P/2014 de către DNA – Serviciul Teritorial Timişoara.

(7) Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi a celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii nr. 169/1997 a fost publicată în M. Of. nr. 8 din 12 ianuarie 2000.
(8) V. DONGOROZ, Dreptul penal, Bucureşti, 1939, p. 23.
(9) Din păcate, asemenea soluţii nu sunt singulare. Pentru alte exemplifi cări, vezi GH. DOBRICAN, Califi carea penală greşită a unor fapte imputate notarilor publici, http://www.universul juridic.ro.
(10) Legea nr. 247 din 19 iulie 2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente a fost publicată în M. Of. nr. 653 din data de 22 iulie 2005.

(11) GH. DOBRICAN, Critica reglementărilor paralele şi contradictorii ale unor instituţii juridice, http://www.universul juridic.ro.
(12) GH. DOBRICAN, Infracţiunea de abuz în serviciu în lumina Deciziei Curţii Constituţionale nr. 405/2016, în „Dreptul” nr. 2/2017, p. 23.
(13) Publicată în M. Of. nr. 517 din 8 iulie 2016.