Doina DUNCA

Director al Direcției juridice, legislație, studii notariale, UNNPR

Rezumat: Neexercitarea dreptului de preempțiune al statului sau al unității administrativteritoriale la vânzarea unui imobil – monument istoric – aparținând unei persoane fi zice sau juridice de drept privat nu constituie, potrivit Legii nr. 422/2001, singura cauză de nulitate a contractului. Inalienabilitatea specifi că regimului juridic al monumentului istoric ce aparține domeniului public al statului sau al unității administrativ-teritoriale – sau, altfel spus, deținut de aceste entități ca subiecte de drept public – constituie altă cauză de nulitate absolută a vânzării, întrucât doar bunurile care sunt în circuitul civil pot face obiectul unei prestații contractuale potrivit art. 1.229 din Codul civil..

Cuvinte-cheie: monument istoric, drept de preempțiune, contract de vânzare, domeniul privat al statului.

Statul român – municipiul Brașov prin SC RIAL SRL a vândut, în luna martie a anului 2018, un imobil – monument istoric clasat în grupa B – către o familie (soț și soție, foști chiriași în imobil) care, la data încheierii contractului domiciliau în București. La două luni după ce au devenit proprietari, cumpărătorii au vândut imobilul altor persoane fizice, iar acestea din urmă l-au revândut în scurt timp.

Problema care s-a pus este dacă la încheierea actelor subsecvente – cea de a doua și a treia vânzare – era necesară înștiințarea entităților având calitatea de preemptor, în conformitate cu art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată; în reprezentarea notarului care le-a autentificat, comunicarea intenției de a vinde, neurmată de exercitarea preempțiunii, era suficientă ca vânzările să fi e legal instrumentate.

I. Spre a clarifica datele problemei este necesar să se determine calitatea în care se poziționează vânzătorul în primul act notarial, încheiat între statul român sau unitatea administrativ-teritorială (ce va fi denumită UAT, în cele ce urmează) și foștii chiriași: ca subiect de drept public sau de drept privat. Față de acest reper urmează să se aprecieze dacă în acest caz era necesară comunicarea intenției de a vinde, întrucât art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001(1) arată că dreptul de preempțiune se exercită doar dacă monumentele istorice se afl ă în proprietatea persoanelor fi zice sau juridice de drept privat.

Or, în redactarea actului notarial are calitate de vânzător statul român – municipiul Brașov, prin SC RIAL SRL. Chiar dacă identificarea vânzătorului nu este corectă – căci este greu de imaginat că imobilul ar aparține, altfel decât în coproprietate, atât statului, cât și unei UAT – se poate observa că ambele entități invocate ca proprietari au calitate de persoană juridică de drept public – monumentele istorice intrând în domeniul lor public.

Față de modul în care a fost pusă problema ce stă la baza acestui studiu de caz – era necesară exercitarea dreptului de preempțiune? – răspunsul ce urmează a fi dat trebuie să aibă în vedere că imobilul în cauză este clasat ca monument istoric în grupa B și a intrat în proprietatea statului, după cum rezultă din act, în baza Decretului nr. 92/1950 pentru naționalizarea unor imobile.

Prima observație este că, sub aspect etimologic, dreptul de preempțiune are semnifi cația de a fi preferat, în calitate de cumpărător, la vânzarea unui anumit bun. Or, în speță nu se pune problema exercitării dreptului de preempțiune, întrucât în actul analizat, statul sau UAT are calitatea de vânzător.

Față de această împrejurare, rămâne totuși sub semnul întrebării dacă actul putea fi autentificat; în opinia noastră, nu doar prima vânzare, ci și cele subsecvente nu ar fi trebuit încheiate, deoarece obiectul lor derivat îl constituie un imobil, monument istoric, care indiferent că aparține statului român sau UAT face parte, de regulă, din domeniul lor public – motiv pentru care sunt inalienabile(2).

De altfel, am identifi cat că și într-o altă regle mentare – Ordonanța Guvernului nr. 68/1994 privind pro tejarea patrimoniului cultural național – acest regim juridic special apare în mod explicit. Astfel, monumentele istorice și bunurile culturale mobile clasate afl ate în proprietatea publică sunt inalienabile. Înstrăinarea acestora cu orice titlu sau pe orice cale este lovită de nulitate absolută (art. 29).

În premisa raționamentului am plecat de la constatarea că în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia – în anexa intitulată Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale – monumentele declarate de interes public național fac parte din domeniul public al statului (conform pct. I subpct. 26), iar cele care nu au fost declarate de interes public național fac parte din domeniul public al UAT (conform pct. III subpct. 7 din această evidență).

Prin urmare, apartenența imobilelor – monumente istorice – la domeniul public al statului sau al UAT este evidentă, ceea ce le conferă acestora un regim juridic corespunzător – inalienabilitatea. Constatarea este subliniată și de reglementarea art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001, care arată că dreptul de preempțiune al celor doi titulari – statul și UAT – se exercită cu ocazia vânzării unui imobil – monument istoric de către titularul dreptului de proprietate privată – persoană fi zică sau persoană juridică de drept privat. Poate fi considerat statul sau UAT, în privința monumentelor istorice, ca persoană juridică de drept privat? Sau, altfel spus, acest titular de drept le poate nu doar dobândi preferențial, ci și vinde liber?

Bunurile statului și ale unităților administrativteritoriale care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea (art. 554 din Codul civil ).

Sunt de uz public bunurile care pot fi utilizate de toți membrii comunității, indiferent de momentul și durata acestei utilizări (de exemplu, o bibliotecă la care au acces toți oamenii sau doar membrii unei comunități locale). Bunurile de interes public nu sunt accesibile uzului public, ci sunt afectate pentru funcționarea unor servicii publice (clădiri ale ministerelor, instalații din domeniul apărării naționale etc.) sau sunt destinate să realizeze în mod direct un interes național sau local (resurse naturale, opere de artă, monumente istorice etc.).

Criteriile după care se pot diferenția aceste categorii de bunuri sunt de natură logică (1) și de natură juridică (2).

Pentru găsirea unui criteriu necesar stabilirii faptului că un anumit bun aparține domeniului public – apreciere ce trebuie să fi e făcută de administrația publică sau de către justiție – intervine voința legiuitorului sau declarația legii cuprinsă sub forma unui act normativ; în speță, este vorba de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică (art. 19 – 21 cuprind inventarul acestor bunuri) și Hotărârea Guvernului nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, precum și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale (art. 122 teza 1).

Pe de altă parte, neînscrierea unui bun în inventar nu înlătură posibilitatea califi cării sale ca făcând parte din domeniul public: de exemplu, în cazul în care bunul respectiv face obiectul exclusiv al proprietății publice [art. 136 alin. (3) din Constituție și art. 859 alin. (1) din Codul civil]. Tot astfel, chiar dacă o categorie de bunuri nu este înscrisă în Lista- Anexă la Legea nr. 213/1998 sau în alte texte legale explicative care se referă la domeniul public, prin aceasta nu li se înlătură apartenența la domeniul public. A contrario, dacă bunurile sunt înscrise în Lista-Anexă – cum este cazul monumentelor istorice – acestea fac parte din domeniul public.

Este adevărat că în patrimoniul statului, pe lângă alte drepturi și datorii patrimoniale, se află nu doar dreptul de proprietate publică, ci și cel de proprietate privată. De regulă, bunurile care formează obiectul dreptului de proprietate publică se află în administrarea generală a Guvernului, iar în litigiile referitoare la acest drept statul este reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice [art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998]. Pe de altă parte, UAT are în patrimoniul ei, pe lângă alte drepturi și datorii patrimoniale, un drept de proprietate asupra bunurilor din domeniul public [art. 3 alin. (3) din Constituție, art. 20 alin. (1) – (4), art. 21 alin. (1) și art. 119 din Legea 215/2001], dar și bunuri în domeniul privat(3).

Chiar dacă uneori este difi cil să se aprecieze care este regimul juridic al unui anumit bun – în lipsa menționării sale în inventarul care îl plasează ferm în domeniul public – în privința imobilului clasat ca monument istoric, acesta va aparține domeniului public al statului sau al UAT, indiferent că este clasat în grupa A sau în grupa B. 

Chiar dacă inițial un imobil va intra în domeniul privat al unei UAT, de exemplu, pentru că a fost dobândit prin moștenire vacantă(4), dacă acesta este clasat ca monument istoric, nu va rămâne cu această primă apartenență, ci prin act administrativ (hotărâre a consiliului local) va trece în domeniul public al UAT.

II. Rămâne să răspundem la problema dacă imobilul din speța analizată ar fi putut să treacă din domeniul public – căruia îi aparține prin destinația legii și prin clasare – în domeniul privat al statului sau al UAT.

În opinia noastră, în acest caz ar fi fost necesar să se procedeze la declasarea lui, adică simetric invers decât la dobândirea calității de monument istoric. În sensul legii speciale, prin declasare se înțelege radierea din Lista monumentelor istorice a unui bun imobil sau a unei părți din acesta, iar operațiunea are loc prin emiterea ordinului de declasare și menționarea acestuia în listă. Cauzele care duc la declasarea ca monument istoric constau, potrivit art. 19 alin. (3) din Legea nr. 422/2001, limitativ în următoarele situații: dispariția monumentului istoric și/sau constatarea că imobilul și-a pierdut calitatea de monument istoric. Or, în speță nu se invocă o asemenea împrejurare, deși Direcția Județeană pentru Cultură Brașov era obligată să comunice efectuarea radierii și ordinul de declasare către titularul dreptului de administrare – SC RIAL SRL – în maximum 5 zile de la publicarea ordinului în Monitorul Oficial al României. Prin urmare, imobilul în cauză nu a fost declasat, iar ca monument istoric aparține, în continuare, domeniului public al UAT.

Concluzia care se degajă din analizarea speței este că, de regulă, statul sau UAT nu poate vinde imobile – monumente istorice –, întrucât aparținând domeniului public, acestea sunt inalienabile; prin urmare, statul sau UAT nu le poate vinde liber pe cele aflate în proprietatea sa, ci doar excepțional, dacă își pierd această calitate, adică sunt, în terminologia legii speciale, declasate ca monument istoric.

III. Statul sau UAT se bucură de calitatea de preemptor în scopul de a cumpăra cu prioritate orice imobil – monument istoric – pe care o persoană juridică de drept privat sau o persoană fizică ar intenționa să-l vândă.

În speța a cărei analizare a provocat acest studiu, nu doar că nu s-a făcut dovada că imobilul ar aparține domeniului privat al UAT, ci s-a considerat – în mod greșit – că SC RIAL SRL este în măsură să asigure reprezentarea UAT în scopul înstrăinării imobilului. De remarcat că dacă imobilul s-ar fi putut vinde (fiind declasat ca monument istoric, după cum am arătat la punctul II), hotărârea trebuia să fi e luată de către consiliul local, în temeiul art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată(5).

Credem că pentru a justifica prima vânzare s-a făcut o aplicare inadecvată a prevederilor unor reglementări speciale; astfel, pe baza unor acte normative, cum ar fi Decretul-lege nr. 61/1990(6), Legea nr. 85/1992(7) sau Legea nr. 112/1995(8), s-a permis vânzarea către chiriași a imobilelor cu destinație de locuință (de remarcat că, în speța analizată, la autentificarea primei vânzări nu mai exista calitatea de chiriaș a persoanelor către care s-a vândut imobilul). Pentru a se încheia vânzarea, s-a plecat de la o reglementare specială cuprinsă în art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decem brie 1989, republicată(9), prevedere care nu era aplicabilă, întrucât imobilul nu era o simplă locuință, ci un monument istoric clasat în grupa B.

De altfel, cumpărătorii nu mai puteau beneficia de preempțiunea prevăzută de Legea nr. 10/2001, întrucât își pierduseră calitatea de chiriaș la data vânzării, iar împrejurarea că o parte din imobil le-a fost cândva închiriată nu îi schimba regimul juridic de monument istoric, deci caracterul inalienabil.

Pe de altă parte, dacă imobilul era declasat ca monument istoric, reprezentarea UAT trebuia asigurată, după cum s-a arătat, de către consiliul local, iar alegerea cumpărătorului trebuia să aibă loc în condițiile organizării unei licitații publice.

IV. O ultimă problemă ce se cere a fi clarificată se referă la organele competente să exercite, în conformitate cu legislația în vigoare, dreptul de preempțiune în numele statului român și al unității administrativ-teritoriale în cazul vânzării imobilelor – monumente istorice.

Dacă imobilul are calitate de monument istoric clasat în grupa B – cum ar fi fost dacă în speța analizată ar fi aparținut domeniului privat al UAT – preempțiunea se exercită după cum urmează: pentru statul român prin serviciul public deconcentrat(10) al Ministerului Culturii și Identității Naționale – în speță, Direcția Județeană pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Cultural Național Brașov – iar pentru unitatea administrativ-teritorială de către consiliul local, la propunerea departamentelor de specialitate, dacă acestea există. Potrivit art. 48 lit. c) din Legea nr. 422/2001, în cazul în care consiliile locale ale comunelor sau ale orașelor nu au organizate servicii în domeniu sau posturi specializate în aparatul propriu pentru protejarea monumentelor istorice înscrise în Lista monumentelor istorice din grupa B și aflate pe teritoriul administrativ al acestora, consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București sprijină și îndrumă activitatea lor.

La vânzarea unui imobil – monument istoric din categoria B, dreptul de preempțiune al statului român – exercitat prin serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Identității Naționale, entități cu personalitate juridică ce funcționează pe raza fiecărui județ și a municipiului București – trebuie să se exercite în maximum 25 de zile de la data înregistrării înștiințării. Dacă statul nu și-a exercitat preempțiunea în termenul prevăzut de lege sau primul preemptor a comunicat că nu este interesat să cumpere, acest drept se transferă către autoritățile publice locale și se exercită prin consiliul local (sau în cazul municipiului București, prin Consiliul General(11)); în temeiul art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată(12), consiliul local va exercita dreptul de preempțiune, în numele unității administrativ-teritoriale, în termen de maximum 15 zile(13).

Am considerat necesare aceste ultime precizări deși, după cum s-a arătat, nu se pot vinde decât imobilele monument istoric aparținând unei persoane fizice sau juridice de drept privat; în această ultimă situație însă, dacă imobilele sunt clasate în grupa B, exercitarea preempțiunii urmează a fi făcută în condițiile și de către organele arătate la acest ultim punct al studiului de caz.

În concluzie, înstrăinarea unui monument istoric poate fi afectată de mai multe cauze de nulitate, dintre care am analizat două în prezentul studiu:

– apartenența imobilului la domeniul public al statului sau al UAT care cuprinde bunuri inalienabile va împiedica vânzarea lui;

– necomunicarea intenției de a vinde de către o persoană fi zică sau juridică de drept privat în scopul exercitării dreptului de preempțiune prevăzut la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001.

Pentru a remedia situația creată prin vânzarea monumentului istoric ce aparține domeniului public, în speță se poate constata nulitatea amiabilă a tuturor contractelor încheiate, având ca efect repunerea părților în situația anterioară, adică reintrarea imobilului în proprietate publică. 

---

1. Art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 prevede următoarele: „monumentele istorice afl ate în proprietatea persoanelor fi zice sau juridice de drept privat pot fi vândute numai în condițiile exercitării dreptului de preemțiune al statului român, prin Ministerul Culturii şi Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa A, sau prin serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa B, ori al unităților administrativ-teritoriale, după caz, potrivitprezentei legi, sub sancțiunea nulității absolute a vânzării.”

2. Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 422/2001 dispune: „monumentele istorice proprietate publică a statului sau a unităților administrativteritoriale sunt inalienabile (s.n.), imprescriptibile şi insesizabile; aceste monumente istorice pot fi date în administrare instituțiilorpublice, pot fi concesionate, date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică sau închiriate, în condițiile legii, cu avizul Ministerului Culturii şi Cultelor sau, după caz, al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor.”

3. V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, ediția a 2-a, C.H. Beck, București, 2013, p. 196 – 201.

4. Art. 553 alin. (2) din Codul civil dispune: „moştenirile vacante se constată prin certifi cat de vacanță succesorală şi intră în domeniul privat al comunei, orașului sau municipiului, după caz, fără înscriere în cartea funciară. Imobilele cu privire la care s-a renunțat la dreptul de proprietate conform art. 562 alin. (2) se dobândesc, fără înscriere în cartea funciară, de comună, oraş sau municipiu, după caz, şi intră în domeniul privat al acestora prin hotărârea consiliului local.”

5. Dacă proprietar ar fi fost statul român, hotărârea de trecere în domeniul privat al acestuia trebuia să fi e luată de Guvernul României.

6. Decretul-lege nr. 61/1990 privind vânzarea de locuințe construite din fondurile statului către populație, cu modifi cările și completările ulterioare.

7. Legea nr. 85/1992 privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din fondurile statului și din fondurile unităților economice sau bugetare de stat, republicată, cu modifi cările și completările ulterioare.

8. Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările și completările ulterioare.

9. Art. 42 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 stipulează că: „imobilele cu destinația de locuințe (s.n.), prevăzute la alin. (1)” – cele care, în urma procedurilor prevăzute la cap. III, nu se restituie persoanelor îndreptățite, rămânând în administrarea deținătorilor actuali – „pot fi înstrăinate potrivit legislației în vigoare, chiriașii având drept de preempțiune”.

10. Art. 16 din Hotărârea nr. 90/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii și Identității Naționale prevede: „La nivelul județelor și al municipiului București funcționează direcțiile județene pentru cultură, respectiv a Municipiului București, servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridică, ale Ministerului Culturii și Patrimoniului Național.”

11. A nu se confunda cu Direcția pentru Cultură a Municipiului București prin care se exercită precedenta preempțiune.

12. Art. 36 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 215/2001 prevede: „Consiliul local exercită […] atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului.”

13. Art. 4 alin. (7) și (8) din Legea nr. 422/2001 dispune: „(7) Termenul de exercitare a dreptului de preemțiune al statului este de maximum 25 de zile de la data înregistrării înștiințării, documentației şi a propunerii de răspuns la Ministerul Culturii și Cultelor sau, după caz, la serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor; titularii dreptului de preemțiune vor prevedea în bugetul propriu sumele necesare destinate exercitării dreptului de preemțiune; valoarea de achiziționare se negociază cu vânzătorul. (8) În cazul în care Ministerul Culturii și Cultelor sau serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor nu își exercită dreptul de preemțiune în termenul prevăzut la alin. (7), acest drept se transferă autorităților publice locale, care îl pot exercita în maximum 15 zile (s.n.)”.