Decizia C.J.U.E. din 9 martie 2017 – Piringer – legitimitatea reglementărilor care impun intervenţia notarului public din ţara situării imobilului pentru înscrierea actului în cartea funciară

REZUMAT:

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a pronunţat în 2017 o decizie cu impact major asupra intervenţiei notariale în tranzacţiile imobiliare. Soluţia merită prezentată datorită posibilităţilor de a fi extrapolat raţionamentul său în restul domeniilor cu tangenţă imobiliară. De asemenea, concluziile sale pot fi valorificate oricând s-ar invoca principiile tratatelor europene împotriva legislaţiilor naţionale care opresc încheierea tranzacţiilor sau a altor operaţiuni imobiliare în străinătate ori fără intervenţia persoanelor autorizate – cum sunt în România notarii publici. Speţa viza o promisiune de vânzare a unui imobil din Austria, încheiată, cu legalizarea semnăturii părţilor, prin intermediul unui avocat instalat în Cehia. Reglementarea din Austria, locul de situare a bunului pretindeau intervenţia unui notar public drept condiţie pentru înregistrarea în cartea funciară a promisiunii. Considerentele deciziei au avut de rezolvat problema dacă o asemenea reglementare este de natură să restrângă libera circulaţie a serviciilor, în speţă, circulaţia serviciilor avocaţilor, reglementată în art. 56 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene. Situaţia putea fi tratată din mai multe unghiuri diferite, între care şi argumente de autoritate publică sau cele în sensul că nu ar fi vorba, aici, de furnizarea propriu-zisă a unor servicii. Tot astfel, dezbaterea putea fi dusă mai departe pe plan economic dacă se aprecia că intervenţia notarului public din ţara situării imobilului nu afectează, ci, dimpotrivă, încurajează dezvoltarea pieţelor şi interconectarea pieţelor de capital din Uniunea Europeană. Pe scurt, nominalizarea unei anumite categorii de profesionişti, căreia i se acordă o încredere publică şi asupra căreia statul membru respectiv exercită un control special, mai precis, posibilitatea existenţei unui asemenea control din partea statului în care se găseşte situat imobilul, ca mecanism adecvat pentru atingerea obiectivelor mai sus arătate confirmă clar legitimitatea eventualelor reglementări care impun intervenţia notarilor naţionali sau a altor profesionişti autorizaţi în tranzacţiile imobiliare.

Cuvinte-cheie: circulaţia serviciilor, act autentic, cartea funciară

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a pronunţat în anul 2017 o decizie trecută relativ neobservată, dar cu impact major asupra intervenţiei notariale în vânzările imobiliare [CauzaC-342/15 din 9 martie 2017, Leopoldine Gertraud Piringer, Repertoriul electronic (Repertoriul general)]. Soluţia merită prezentată şi explicată mai cu seamă datorită posibilităţilor de a fi extrapolat raţionamentul său inclusiv în restul domeniilor cu tangenţă imobiliară, precum în dreptul familiei sau în problema aporturilor imobiliare la constituirea societăţilor. În special, concluziile acesteia pot fi valorificate oricând s-ar invoca principiile tratatelor europene împotriva legislaţiilor naţionale care opresc încheierea tranzacţiilor sau a altor operaţiuni imobiliare în străinătate ori fără intervenţia persoanelor autorizate – cum sunt în România notarii publici care funcţionează în temeiul Legii notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995, republicată.

În concret, speţa viza o promisiune de vânzare a unui imobil din Austria, încheiată, pe scurt, cu legalizarea semnăturii părţilor prin intermediul unui avocat instalat în Cehia. Conform legilor acestei din urmă ţări, o asemenea procedură este suficientă atât cât priveşte condiţiile de formă ale promisiunii, cât şi în vederea înscrierii acesteia în registrele de publicitate aferente. Reglementarea din Austria, locul de situare a bunului, în schimb, pretindea intervenţia unui notar public drept condiţie pentru înregistrarea în cartea funciară a promisiunii, la fel precum în cazul altor drepturi referitoare la imobile. Considerentele deciziei au avut de rezolvat problema dacă o asemenea reglementare este de natură să restrângă libera circulaţie a serviciilor, în speţă, circulaţia serviciilor avocaţilor, reglementată în art. 56 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene. Problema priveşte însă nu doar contractele de vânzare sau de schimb, spre exemplu, ci şi convenţiile matrimoniale dacă includ stipulaţii asupra unuia sau mai multor imobile individual determinate.

Cu siguranţă, situaţia putea fi tratată din mai multe unghiuri diferite, între care şi argumente de autoritate publică invocate uneori în trecut (Concluziile Avocatului General Pedro Cruz Villalón, prezentate la 14 septembrie 2010, în cauzele legate C47/08, Comisia Europeană împotriva Regatului Belgiei, C50/08, Comisia Europeană împotriva Republicii Franceze, C51/08, Comisia Europeană împotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, C53/08, Comisia Europeană împotriva Republicii Austria, C54/08, Comisia Europeană împotriva Republicii Federale Germania şi C61/08, Comisia Europeană împotriva Republicii Elene, Rep. 2011, p. I-4105, pct. 92-106) sau cele în sensul că nu ar fi vorba aici de furnizarea propriu-zisă a unor servicii, rolul notarului de garant al legalităţii actelor venind mai degrabă în beneficiul societăţii în ansamblul său decât nemijlocit în interesul părţilor. În jargonul european, aceste din urmă consideraţii alcătuiesc ceea ce se cheamă „efectele externe” ale serviciilor profesionale – beneficii care nu sunt limitate la „cei care plătesc pentru serviciilerespective” [Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu şi Comitetul Economic şi Social European, Evaluarea reglementărilor naţionale privind accesul la profesii (COM/2013/0676 final)]. Chiar jurisprudenţa se opreşte strict la consultanţa şi asistenţa juridică asigurate de notar cu ocazia autentificării, când vine vorba să exemplifice serviciile propriu-zise cu caracter economic acordate de către notarul public (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Decizia nr. 3.023 din 6 octombrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 3110/2/2015), fără a aborda, prin urmare, şi rolul acestuia de garant al legalităţii actelor primite de către acesta. O asemenea tratare ar fi permis, pe scurt, judecătorilor Curţii de Justiţie să constate chiar că problema excedă regulilor economice pe care se bazează libertăţile de circulaţie consacrate în dreptul european. Ea ar fi fost, în plus, de natură să elimine fără drept de apel şi orice alte interogaţii cât priveşte, de exemplu, incidenţa în materie notarială a dreptului concurenţei sau a altor reglementări al căror domeniu personal de aplicare porneşte de la conceptul unei „întreprinderi” prestatoare de servicii economice.

Tot astfel, dezbaterea ar fi meritat, poate, să fie dusă mai departe pe plan economic, şi anume, dacă s-ar fi apreciat că intervenţia notarului public din ţara situării imobilului nu afectează, ci, dimpotrivă, încurajează dezvoltarea pieţelor şi interconectarea pieţelor de capital din Uniunea Europeană prin siguranţa juridică oferită de natura activităţii. Într-adevăr, incriminarea unui obstacol în calea libertăţilor europene de circulaţie nu poate fi apreciată doar prin prisma intereselor uneia dintre părţile implicate, cea care ar obţine avantaje din eliminarea reglementării în cauză, ci trebuie să rezulte dintr-un calcul riguros şi de ansamblu cât priveşte oportunitatea economică a acesteia din urmă (Holger Spamann, „Choice of Law in a Federal System and an Internal Market”, octombrie 2001, Jean Monnet Working Paper No 8/01, http://ssrn.com/abstract=729623 sau http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.729623,p. 20 – 22;Joseph Halevi Horowitz Weiler, „The Constitution of the Common Market Place: Text and Content in the Evolution of the Free Movement of Goods”,înPaul Craig, Grainne de Búrca (eds.), The Evolution of EU Law,Oxford University Press, Oxford, 1999, p. 360). O asemenea concluzie răsturnată, în sensul efectelor pozitive ale intervenţiei notariale asupra pieţelor imobiliare (Roger Van Den Bergh, Yves Montangie,Competition in Professional Services Markets: Are Latin Notaries Different?”,în Journal of Competition Law & Economics, volumul al 2-lea,nr. 2,iunie 2006, p. 189 – 214,https://doi.org/10.1093/joclec/nhl008), ar fi plecat de la premisa că, oricum, raporturile civile sau comerciale nu pot funcţiona corect în lipsa unor imperative care să delimiteze cumva sferele de libertate ale persoanelor angrenate. Imperative întru totul similare din punct de vedere calitativ se regăsesc, de altfel, inclusiv în cadrul reglementărilor tot mai complexe adoptate la nivel comunitar, întemeiate pe filosofia ordoliberală care a ghidat redactarea Tratatelor europene [JosefDrexl,„La Constitution économique européenne – l’actualité du modèle ordolibéral”,în Revue internationale de droit économique,nr. 4/2011 (t. XXV),https://www.cairn.info/revue-internationale-de-droit-economique-2011-4-page-419.htm].

Raţionamentul Curţii de Justiţie a fost însă relativ altfel structurat. Judecătorii au preluat aceste consideraţii, dar, ca de obicei (Pedro Caro De Sousa,„The European Fundamental Freedoms. A contextual approach”,în Studies in European Law,Oxford University Press, 2015, p. 92), nu ca argumente care să demonstreze inexistenţa în sine a unei limitări aduse liberei circulaţii a serviciilor avocaţilor, ci ca justificări acceptabile pentru ingerinţa astfel incriminată. În concret, în speţă însă, diferenţa de abordare nu mai prezintă o relevanţă prea mare faţă de faptul că soluţia judecătorilor tranşează, chiar dacă prezintă aparenţa unei simple permisiuni, în sensul legitimităţii reglementărilor precum cele din Austria, fără să lase vreo marjă de apreciere pentru decizii ulterioare sau pentru instanţele naţionale. Astfel, urmând Concluziile Avocatului General Maciej Szpunar, prezentate pe 21 septembrie 2016, Curtea arată că „faptul de a rezerva activităţile legate de autentificarea actelor privind constituirea sau transferul de drepturi reale imobiliare unei anumite categorii de profesionişti, căreia i se acordă o încredere publică şi asupra căreia statul membru respectiv exercită un control special,constituie o măsură adecvată pentru atingerea obiectivelor bunei funcţionări a sistemului de carte funciară, precum şi legalitatea şi securitatea juridică a actelor încheiate între particulari […] faptul de a renunţa în mod general, pentru motive ce ţin de libera prestare a serviciilor avocaţilor, la funcţii de control ale statului şi la o garantare efectivă a controlului înscrierilor în cartea funciară ar conduce la perturbarea bunei funcţionări a sistemului de carte funciară, precum şi a legalităţii şi a securităţii juridice a actelor încheiate între particulari” [Cauza C-342/15, pct. 65 – 69].

Astfel, nominalizarea „unei anumite categorii de profesionişti, căreia i se acordă o încredere publică şi asupra căreia statul membru respectiv exercită un control special”, mai precis, trimiterea la posibilitatea unui asemenea control din partea statului în care se găseşte situat imobilul, ca mecanism adecvat pentru atingerea obiectivelor mai sus arătate, confirmă clar, prin prisma principiilor de liberă circulaţie, legitimitatea eventualelor reglementări care impun intervenţia notarilor naţionali sau a altor profesionişti autorizaţi în tranzacţiile imobiliare. Ar trebui să fie vorba, desigur, nu doar de tranzacţiile imobiliare propriu-zise, ci şi, de exemplu, de cele din materia familiei sau a dreptului societăţilor. Raţionamentul validează practic oportunitatea eventualelor discriminări între notarii publici sau alţi profesionişti competenţi în domeniu, în funcţie de ţara în care funcţionează şi în considerarea obligaţiilor diferite impuse acestora în cadrul intervenţiei lor asupra operaţiunilor imobiliare. În plus, chiar dacă problema nu a fost tratată din această perspectivă, este clar că o asemenea discriminare nu ar contrazice obligaţiile asumate de către România sau de către alte ţări în calitate de State Părţi la Convenţia cu privire la suprimarea cerinţei supralegalizării actelor oficiale străine, adoptată la Haga la 5 octombrie 1961. În acest din urmă sens a reţinut, fără îndoială greşit, Curtea Constituţională a României [Decizia Curţii Constituţionale nr. 195 din 31 martie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 alin. (1) lit. d) teza a doua din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 396 din 5 iunie 2015]. O contradicţie în raport cu regulile Convenţiei de la Haga ar fi rezultat, într-adevăr, numai în situaţia existenţei unor reguli care să pretindă cerinţe suplimentare apostilei sau care să oprească cu desăvârşire recunoaşterea efectelor specifice, ca act străin, în privinţa documentelor care intră în domeniul de aplicare a Convenţiei. Problema s-ar ridica în termeni similari, de exemplu, în cazul diplomelor de studii venite dintr-o altă ţară, pentru care apostila sau supralegalizarea nu garantează, la nivel de principiu, în nicio ţară, echivalenţa calificării astfel obţinute cu cea pretinsă de reglementările interne. Dincolo de aceste observaţii mai teoretice, oricum, concluzia clară care poate fi dedusă din decizia analizată o constituie eliminarea oricăror argumente întemeiate pe principiile economice ale liberei circulaţii din raţionamentele utilizate pentru aprecierea efectelor unor acte străine sau instrumentate de persoane neautorizate cât priveşte imobilele situate în vreun stat membru. Dificultăţile eventual ridicate rămân, prin urmare, să fie tratate strict din perspectiva regulilor naţionale aplicabile.